개요
탄소에 가격을 매기는 방식은 목적과 용도에 따라 다양하며 크게 온실가스 1 tCO2이 야기할 기후변화 피해액을 측정하여 금전적 가치로 환산한 ‘사회적 탄소비용’, 온실가스 1 tCO2 을 추가로 감축하기 위한 기술적 비용인 ‘한계감축비용’, 그리고 온실가스감축목표(NDC)를 달성하는 수준으로 경제주체들에게 감축 유인을 주는 ‘잠재적 탄소가격’등 세 가지로 분류된다. 우리나라에서 2023 년 회계연도 예산안부터 시행될 예정인 온실가스감축인지예산제도에 따르면 국가 예산 편성에 온실가스 감축이 미치는 효과를 반영해야 한다. 하지만 온실가스 감축 효과를 어떻게 평가할 것이고 어떻게 적용할 것인지에 대한 계획안은 아직 수립되지 않은 상태다. 한국경제의 기후변화 대응력을 높이기 위한 탄소가격제의 기능 강화가 예고되는 가운데, 국내 감축기술 수준과 정책목표의 고유성이 반영된 탄소가격에 대한 연구가 필요한 시점이다.
내용
HIGHLIGHTS
• 탄소에 가격을 매기는 방식은 목적과 용도에 따라 다양할 수 있다. 현재 일부 국가와 국제금융기구 등에서 채택하는 방식을 크게 3 가지로 나눌 수 있는데, 온실가스 1 이산화탄소 톤(이하 1 tCO2)이 야기할 기후변화 피해액을 측정하여 금전적 가치로 환산한 ‘사회적 탄소비용’, 온실가스 1 tCO2 을 추가로 감축하기 위한 기술적 비용인 ‘한계감축비용’, 그리고 온실가스감축목표(NDC)를 달성하는 수준으로 경제주체들에게 감축 유인을 주는 ‘잠재적 탄소가격’이 그것이다.
• 2021 년에 발표된 NGFS 의 시나리오별 탄소가격 전망은 잠재적 탄소가격으로 감축목표 달성을 위해 설정되어야 할 규범적 탄소가격을 제시하고 있으며 국내외 많은 연구기관 및 금융기관에서 참고하는 수치이다.
• 미국, 영국, 프랑스 정부에서는 각국 고유의 온실가스감축목표와 감축기술 수준, 기후변화 피해 규모를 고려하여 탄소가격을 정의하고 있으며 공공 프로젝트나 정책 입안 시 비용-편익 분석에 반영하고 있다.
• 한국경제의 기후변화 대응력을 높이기 위한 탄소가격제의 기능 강화가 예고되는 가운데, 국내 감축기술 수준과 정책목표의 고유성이 반영된 탄소가격에 대한 연구가 필요한 시점이다.
1. 탄소가격제란?
• 한국의 ‘2030 국가 온실가스감축목표(NDC) 상향안’은 목표 수준을 달성할 수 있는 정책 수단 중 하나로 탄소가격제 도입을 가정하고 있으며 배출권 유상할당 비율의 상승을 통해 2050 년 55~250 달러/톤 수준의 가격을 부과한다는 세부 가정을 채택하고 있다[1].
• 탄소가격제(Carbon Pricing)란 온실가스 배출을 비용으로 인식하여 감축을 유도하는 정책으로 온실가스의 책임을 묻는 오염자 부담원칙(Polluter pays principle)에 대한 준수와 감축기술에 대한 자발적인 투자 유도를 목적으로 한다. 기업 혹은 소비자들에게 온실가스 감축을 직접적으로 요구하기 보다는 경제활동 내 비용을 내재화함으로써 기술개발, 소비자 행동변화, 투자변화 등을 유도하는 것이다. 탄소가격제에는 총 배출 허용량을 정하고 시장 내 탄소가격이 형성하도록 하는 배출권거래제와 임의의 가격을 정해 배출량에 부과하는 내부 탄소가격제 및 탄소세가 존재한다. 본 이슈브리프에서 소개하고자 하는 탄소가격을 추정 및 산정하는 방법으로 ① 사회적 탄소비용, ② 한계감축비용, 그리고 ③ 잠재적 탄소가격이 있다.
2. 탄소가격 산정 방법
2.1. 사회적 탄소비용(Social Cost of Carbon)
2.1.1. 정의 및 특징
• 사회적 탄소비용은 대기 중 온실가스 1 tCO2 증가에 따른 경제적 피해를 의미한다. 사회적 탄소비용은 미래 세대의 피해까지 함께 고려한 사회적 비용이기 때문에 실제 기후변화가 야기할 피해(damage)가 얼마나 되는지와 현 세대와 미래 세대 간의 책임 분배가 핵심적인 분석 가정이 된다. 미래 기후변화로 인한 피해는 농업 생산성 변화, 해수면 상승으로 인한 부동산 자산 손상, 산불로 인한 자연생태계의 피해 등을 통합평가모델(Integrated Assessment Model)2을 통해 도출해내며 세대 간의 효용 분배는 할인율이 결정하게 된다[3].
• 구체적으로 사회적 탄소비용 산출은 ① 인구, 경제성장 등의 전망을 통한 미래 배출량 시나리오 전망, ② 배출량으로 인한 기후 반응(자연재해, 생태계 파괴) 예측, ③ 농업, 건강, 노동 생산성 하락 등의 경제적 피해액 계산, ④ 전체 경제적 피해를 현재가치로 환산하는 과정을 거친다. 최종적으로 미래 기후변화 피해액을 기준으로 추가 배출량에 따라 증가하는 피해액이 사회적 탄소비용이다[4].
• 그림 1 에서 시나리오(A) 만큼의 온실가스 배출량이 전망되면 온실가스 1 tCO2 을 추가로 배출하게 되었을 때 추가로 야기될 경제적 피해의 규모는 SCC(1)가 되고 이것이 사회적 탄소비용($/tCO2)이 된다. 즉, 온실가스 배출량 전망이 높아지면 사회적 탄소비용은 곡선을 따라 높아짐을 확인할 수 있다.
• 그러나, 사회적 탄소비용은 확실성을 담보할 수 없다는 문제점을 가지고 있다[5] . 미래의 기후변화 피해액은 산정 방법론이 완전하지 않아 피해로 인정하는 범위에 따라 크게 달라질 수 있을 뿐 아니라 할인율에 따라서도 변경폭이 클 수 있다. 예컨대, 미래 세대의 효용을 낮게 판단하여 할인율을 높게 설정하면 현재 사회적 탄소비용은 크게 감소한다.
2.1.2. 미국 연방정부 사례
• 사회적 탄소비용의 대표적인 사례는 미국 연방정부의 사회적 온실가스 비용(Social Cost of Greenhouse Gas)이다. 2013 년 미국 오바마 행정부에서 ‘정부부처 간 협력체’(Interagency Working Group)를 통해 당시 톤 당 43 달러로 측정되었고 현재 물가상승을 고려해 51 달러로 사용되고 있다. 트럼프 행정부에서 사용을 중단시킨 적이 있었지만 2021 년 바이든 행정부에서 ‘정부부처 간 협력체’를 재위임해 2022 년 상반기에 새로운 수치를 발표할 예정이다[6].
• 미국 연방정부가 사용하는 사회적 탄소비용의 특징은 온실가스 1 tCO2 배출에 따른 국내 피해와 글로벌 피해를 구분하여 계산했다는 점이다. 앞서 설명한 것처럼 사회적 탄소비용은 추가적인 온실가스 배출이 미칠 경제적 피해를 기준으로 하는데, 해당 피해를 자국 내로만 한정한 것인지 혹은 글로벌 차원에서 산정한 것인지에 따라 크게 달라진다. 예컨대, 오바마 행정부가 측정한 43 달러는 글로벌 피해액을 기준으로 산정한 반면, 트럼프 행정부는 5~7 달러로 미국민만의 피해를 고려해 산정하였다.
• 미국의 사회적 온실가스 비용은 기후변화로 인한 피해를 정량적인 형태로 책임지는 것에서 의미가 있다. 캘리포니아, 콜로라도, 뉴욕 등 13 개 주정부에서 공공 프로젝트의 비용편익 분석, 발전소 사업계획 등에 비용으로 반영하고 있다. 뉴욕 주정부는 온실가스 배출로 인한 비용도 측정하지만 감축으로 인한 편익 또한 계산하고 있으며 온실가스 감축 및 증가에 따라 사업 비용과 편익이 달려져 순현재가치(Net Present Value)가 영향을 받는 것을 확인할 수 있다(표 2).
2.2. 한계감축비용(Marginal Abatement Cost)
2.2.1. 정의 및 특징
• 미래 기후변화 피해를 기준으로 사회적 탄소비용을 산정했다면 한계감축비용(Marginal Abatement Cost)은 온실가스 1 tCO2 감축에 필요한 ‘기술적 비용’이다. 산업별 온실가스 1 tCO2 에 대한 한계감축비용이 도출되면 한 국가 안에 감축비용이 낮은 기술부터 높은 기술까지 한 눈에 파악해 비용 효과적인 온실가스 감축 전략을 수립할 수 있다. 그림 3 에서 볼 수 있듯이 한계감축비용은 온실가스 배출량이 적을수록 증가하는데 이는 감축비용이 낮은 기술부터 순차적으로 도입이 되기 때문이다. 한계감축비용은 현실에서 확인이 가능한 비용이 국가 및 산업 단위로 도출될 수 있다는 장점이 있지만, 미래 세대가 입을 기후변화 피해를 고려하지 않아 온실가스 감축 목표량을 제시할 수 없다.
2.2.2. 한계감축비용 사용 사례
• 글로벌 컨설팅 그룹인 맥킨지(Mckinsey & Company)에서는 국가별 산업 단위의 한계감축비용 곡선(Greenhouse gas abatement cost curves)을 제시하고 있다[7]. 아래 그림을 보면 세로축은 감축비용을 나타내며 가로축은 온실가스 감축량을 보여준다. 예컨대, 가장 왼쪽에 있는 기술인 LED 교체기술은 감축비용이 마이너스로 나타나는데, 이는 온실가스 1 tCO2 감축으로 오히려 이윤이 발생한다는 것을 의미한다.
2.3. 잠재적 탄소가격(Shadow Price of Carbon)
2.3.1. 정의 및 특징
• 잠재적 탄소가격(Shadow Price of Carbon, SPC)이란 특정 온실가스감축목표를 달성하기 위한 온실가스 1 tCO2 당 한계감축비용 8으로 정책 목표를 가장 비용 효과적으로(cost-effectiveness) 달성하기 위한 규범적 가격이다. 우선 사회적 탄소비용으로부터 온실가스감축목표를 도출한 후, 감축목표 달성을 위한 한계감축비용을 잠재적 탄소가격으로 도출하게 된다.
2.3.2. 영국 정부 사례
• 영국 정부가 2009 년부터 산정하는 탄소가치(carbon value)는 스턴 리뷰(Stern Review, 2007)[9]에 근거해 비용 효과적인 온실가스 감축을 위한 ‘잠재적 탄소가격’이다. 2013 년부터 발전소를 포함한 민간 및 공공 프로젝트의 비용 편익분석을 실시할 때, 탄소가격을 반영하여 타당성을 검토하고 있다. 영국의 탄소가격은 배출권거래제를 통해 컴플라이언스 비용을 지불하고 있는 ETS(Emission Trading System) 부문과 non-ETS 부분으로 나눠 전망되고 있다는 것이 특징이다.
2.3.3. 프랑스 정부 사례
• 프랑스 정부는 2019 년 기후행동의 가치(Value for Climate Action ) 보고서[10]를 통해 공공 정책 및 투자 의사 결정 과정에서 잠재적 탄소가격을 평가 요인으로 반영하는 가이드라인을 제시했다. 이에 따라 2021 년 이후 프랑스에서 진행되는 모든 공공 인프라 투자에서는 잠재적 탄소가격을 비용으로 반영해오고 있으며 이 때 사용되는 탄소가격은 프랑스 온실가스 감축목표 이행을 위한 잠재적 탄소가격이라 밝히고 있다.
• 아래 그림 7 에서는 공공 프로젝트의 순현재가치(NPV) 계산 방법론에서 잠재적 탄소가격(VTi)이 감안되며, 감축기술 투자에 대한 이익을 평가할 때도 잠재적 탄소가격(VCAi)이 순현재가치 변화에 내부적으로 반영되는 것을 확인할 수 있다.
2.3.4. NGFS 사례
• NGFS(Network for Greening the Financial System)는 83 개 중앙은행 및 금융감독기관으로 구성된 네트워크로 기후변화에 대한 금융 정책 및 가이드라인을 개발하는 것을 목표로 한 협의체다. 2020 년 6 월 NGFS 는 각국의 중앙은행 및 금융기관이 기후변화로 인한 재무적 리스크를 평가할 수 있도록 총 6 가지 기후 시나리오 및 평가 방법론을 공개한 바 있으며, 여기서 잠재적 탄소가격이 주요 시나리오 결과값 중 하나로 도출되었다.
• NGFS 는 감축기술의 발전, 경제성장, 인구 전망 등과 같은 다양한 사회·과학적 가정을 기반으로 온실가스 감축 및 탄소가격 시나리오를 전망하고 있다. 시나리오 내 사회·과학적 전망은 2100 년까지의 인구, GDP, 도시화율 등에 대한 일련의 가정인 SSPs(Shared Socio-economic Pathway)[11]에 기반하고 있으며 경제와 기후를 종합적으로 전망하는 통합평가모델(Integrated Assessment Model)[12]을 활용하여 분석되었다.
• NGFS 시나리오에서 각국의 기후 및 온실가스 정책은 모두 탄소세(carbon tax) 형태로만 경제 시스템에 도입된다고 가정한다. 즉, 각국의 온실가스감축목표를 달성할 수 있도록 유인을 주기 위한 방식을 탄소가격제를 통해서만 달성한다고 가정하므로 앞서 설명한 세 가지 탄소가격 중 잠재적 탄소가격에 해당된다. NGFS 탄소가격은 경제 내 에너지 수요에 영향을 줄 뿐만 아니라 투자의 유인책으로써 기술개발을 앞당길 수 있는 역할을 하도록 설계되었다.
• 예컨대, 그림 8 에서 A*만큼의 온실가스 저감 목표를 가진 국가에서는 한계감축비용 곡선에서 B* 수준의 탄소가격이 부과되어야지만이 a~g 까지의 감축기술이 경제 내에 도입이 된다. h, i, j 감축기술은 국가에 B*만큼 탄소세를 부담하는 것이 기술을 도입하는 것보다 더 경제적이기 때문에 도입이 되지 않는다. 따라서 비용 효과적인 기술들만 경제 내에 도입이 되고, 이는 국가의 정책목표 달성에 기여할 뿐 아니라 기업의 비용도 최소화한다. 감축목표가 A*보다 높아지면 탄소가격도 높아지게 되고, 경제 내에 도입되는 기술의 범주도 확장된다. NGFS 의 탄소가격은 이렇듯 각국의 감축목표에 따라 산정이 된다.
• NGFS 는 2050 년 넷제로 목표를 달성한 Net Zero 2050 시나리오, 총 누적 감축량이 지구 평균 기온 2°C 이하로 상승을 저지하는 Below 2°C 시나리오, 그리고 전반적으로 탈탄소가 매우 느리게 진행되는 Delayed transition 시나리오를 설정하여 세 가지의 탄소가격 전망을 내어 놓고 있다. 2050 년 우리나라가 탄소중립 목표를 달성하기 위해 2025 년 기준 약 87 달러(한화 약 11 만원) 2050 년 718 달러(약 87 만원) 상당의 탄소가격이 도입되어야 한다는 점을 알 수 있다.
• NGFS 의 탄소가격 데이터는 한국은행, 유럽 중앙은행, 중국 인민은행 등에서 기후변화로 인한 금융 리스크를 파악하기 위한 기후 스트레스 테스트를 진행할 때 사용되며 국내외 금융기관들이 탄소가격 전망을 준용하는데 있어 현 시점 가장 유권적인 데이터라 볼 수 있다. 다만, NGFS 에서도 분석의 목적은 미래를 전망하기 위함이 아니라 미래 경제 리스크를 파악하기 위한 레퍼런스임을 당부하고 있다. 즉, 각 국가는 온실가스 정책목표를 달성할 수준으로 자국 내 탄소가격이 형성되어 있는지 평가할 수 있는 하나의 기준으로 NGFS 의 탄소가격을 활용할 수 있다. 한 예로 2021 년 5 월 영국 중앙은행은 NGFS 탄소가격을 준용해 2030 년까지 10 년 안에 150 달러 이상의 탄소가격 정책이 각국에 도입되어야 2050 년 넷제로를 달성할 수 있다고 강력하게 주장하고 있다[13].
3. 결론: 국경을 넘어선 탄소가격의 확장, 그리고 한국만의 탄소가격 설정의 필요성
• 탄소가격 정책은 특정 국가 내에서만 적용되는 것은 아니다. 국제개발은행을 비롯해 J.P 모건, 골드만삭스 등 글로벌 투자사들도 내부 탄소가격(internal carbon pricing)을 정책 리스크 프리미엄으로 반영하고 있다[14] . 또한, 글로벌 매출 순위 100 위 안에 드는 유럽 기업 28%, 일본 기업 20%, 영국 기업의 20%가 이미 내부적으로 탄소가격을 정해 투자 및 비즈니스 전략에 반영하고 있다[15]. IMF(International Monetary Fund)는 2019 년 2℃ 파리협약 목표를 달성하기 위해서는 탄소가격이 전세계 평균 75 달러가 도입되어야 한다고 제언한 바 있으며 2021 년 6 월 IMF 은 다시 선진국과 신흥시장을 나눠 차등적으로 최저 탄소가격제를 도입해야 한다고 주장했다.
• 2022 년 3 월 현재 한국의 배출권 가격은 톤 당 약 2 만원 선으로 거래가 되고 있으며 NGFS 넷제로 시나리오 가격인 6 만원에 비추어 보았을 때 2050 년 탄소중립 목표를 달성할 수준으로 기업에 감축 유인을 주기엔 불충분하다고 볼 수 있다. 다만, 환경부 및 유관부처에서 2030 년 NDC 목표 수준 달성을 위한 배출권거래제의 수정을 예고하고 있음을 고려해보면[16] 향후 유상할당 비율이나 총할당량 등의 조정을 통해 배출권 가격이 상승할 여지는 충분히 있어 보인다. 그러나 시장에서 형성되는 배출권 가격이 합리적인 수준일 것인지를 판단하기 위한 한국 감축기술 수준과 정책목표의 고유성이 반영된 레퍼런스가 없다는 점은 매우 아쉬운 점이다.
• 2021 년 5 월 국회 본회의에서 ‘온실가스감축인지 예·결산 제도’의 도입을 주요 내용으로 하는 「국가재정법」과 「국가회계법」 일부개정법률안이 통과되면서 2023 년 회계연도 예산안부터 온실가스감축인지예산제도가 시행된다. 온실가스감축인지예산제도에 따르면 국가 예산이 온실가스 감축에 미치는 효과를 평가해 예산 편성 시 반영해야 하고, 예산과 기금에 대하여 온실가스감축인지 예산서 및 결산서를 반드시 작성해야 한다[17] . 온실가스 감축 효과를 어떻게 평가할 것이고 어떻게 적용할 것인지에 대한 계획안은 아직 수립되지 않은 상태다.
• 온실가스 1 tCO2 에 대한 사회적인 편익과 피해에 대한 합의가 없는 상황에서 단순히 tCO2 로 표현된 감축효과는 심사자의 주관적 해석에 의존할 가능성이 크다. 따라서 이 제도가 형식적인 행정절차로만 치부되지 않기 위해서는 온실가스 감축 효과가 비용으로 환산되어 평가 항목으로 반영되어야 제도의 취지를 가장 잘 살리는 방법이라 하겠다. 한국의 감축기술 수준, 온실가스 정책목표, 사회적으로 합의된 할인율, 기후변화로 인한 예상 피해액 등의 고유한 데이터를 토대로 우리나라만의 탄소가격이 도출되어 적용되는 것이 이 제도의 시행을 준비하기 위한 핵심 요인이다.
• 나아가, 미국, 영국, 프랑스의 사례와 같이 공공 자금이 투입되는 프로젝트의 타당성 조사 과정에서 탄소가격이 반영되어 기대 수익률에 영향을 미치고, 이러한 관행이 확산되어 민간부문에서도 전환 리스크 측정을 위한 레퍼런스로 탄소가격을 광범위하게 활용한다면 탄소배출의 외부효과가 우리 경제 시스템에 내재화됨으로써 기후 리스크 통제력이 높아질 수 있다. 그 외에도 배출권거래시장의 가격 시그널 기능을 점검하고 정책의 강도를 파악할 수 있는 참고자료가 될 수 있다는 점, 그리고 적극적으로 투자되어야 할 감축기술의 범위를 판단할 수 있는 근거가 된다는 점에서 우리나라 고유의 탄소가격 연구는 매우 필요하다.
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[1] 관계부처 합동. (2021b).
[2] Standford news. (2021). Carbon Breif. (2018). 통합평가모델(IAM)은 자연생태계와 인간활동의 상호작용을 통합적으로 전망하는 모델이다. 사회적 탄소비용을 도출하기 위한 대표적인 통합평가모델은 DICE, FUND, PAGE 등이 있으며 NGFS 시나리오 연구는 이 세 모델 모두 종합적으로 고려했다고 밝히고 있다.
[3] Rennert, K., & Kingdon, C. (2019).
[4] Rennert, K., & Kingdon, C. (2019).
[5] Stern & Stiglitz. (2019).
[6] The White House. (2021).
[7] McKinsey & Company. (2022).
[8] Price, R., Thornton, S., & Nelson, S. (2007).
[9] Stern, N., & Stern, N. H. (2007). 2006 년에 처음 발표된 스턴 리뷰는 처음으로 기후변화를 경제학적으로 해석한 보고서로써 기후변화로 초래하게 될 경제적 피해를 설명하고 있다.
[10] Bueb, J et at. (2019).
[11] Riahi, K. et al. (2017). ‘공통사회 경제경로(SSPs)’는 기후변화 적응, 온실가스 감축 등을 인구, 경제, 토지이용 및 에너지 사용 등 사회경제 발전 전망을 통해 구상한 시나리오이다.
[12] Carbon Brief. (2018).
[13] Bloomberg. (2021).
[14] J.P.Morgan Asset Management. (2021).
[15] Mckinsey & Company. (2021). 유럽에서는 평균 27 달러 아시아에서는 평균 18 달러가 도입되고 있다.
[16] 관계부처 합동. (2021a).
[17] 허경선. (2021).
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