HIGHLIGHTS

• 산업부의 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’ 발표에도 불구하고 전체 기초 지자체의 57%가 태양광 이격거리 규제를 도입하였으며 이 중 82%가 100m를 초과하는 이격거리를 설정함

• 전국의 기초 지자체를 대상으로 도로 및 주거지역 이격거리의 변화에 따른 태양광 잠재량을 분석한 결과, 현 이격거리 규제는 태양광 발전 잠재량을 80% 가까이 제한하고 있음

• 주거지역 보다는 도로 이격거리 규제가 태양광 잠재량 확보에 더 큰 제약조건임

• 지역별로 산업의 입지, 발전소 부지 보유 수준, 도시 과밀도가 상이하기 때문에 각 지역에 적합한 정책을 정교하게 설계하는 것이 필요함

• 기업들의 RE100 선언이 줄을 잇고 있는 반면 발전소 부지 부족으로 인해 태양광 발전사업허가 수는 줄어들고 있는 현 상황을 고려하여 태양광 이격거리 규제에 대한 개선은 보다 빠르게 시행되어야 함 

†시장 잠재량이라 명시되지 않은 경우, 본 이슈브리프에서의 "잠재량"은 기술적 잠재량을 의미함

1. 들어가며 

최근 몇 년 간 태양광 발전시설이 폭발적으로 증가하면서 발전소가 위치하는 지역 주민과 발전사업자 간의 갈등 또한 증가하였고, 이에 따라 관할 행정기관은 주민들의 민원을 미연에 방지 또는 해소하기 위한 것을 주된 목적으로 각 지방자치단체(이하 지자체)의 조례에 태양광 이격거리 규제를 도입해왔다(한국에너지공단, 2022). 산업통상자원부(이하 산업부)에서는 지자체장이 원칙적으로 태양광 발전시설에 대한 이격거리 기준을 설정·운영하지 않도록 하는 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’을 발표하였다(산업통상자원부, 2017). 하지만 해당 가이드라인은 법적 구속력이 없는 권고사항이라는 한계가 있어 2017년 이후에도 이격거리 규제를 도입하는 기초 지자체는 꾸준히 늘었고 현재 총 226개의 기초 지자체 중 129개(57%)가 이격거리 규제를 시행 중이다. 그 중 105개 기초 지자체(82.0%)의 도로 이격거리 규제가 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’에서 제시한 100m를 초과하며, 200m 이상인 기초 지자체가 102개, 400m를 초과하는 곳도 46개에 이른다. 특히 울진군, 청송군, 구례군, 완도군, 장흥군 등의 일부 기초 지자체의 경우에는 도로 이격거리 규제가 1,000m에 이르기도 한다.

이미 산업부는 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’을 통해 빛 반사, 전자파, 유해성분 등 태양광 발전시설의 유해성에 대한 우려는 근거가 희박한 것임을 밝힌 바 있다. 그러나 주민 민원을 우려하여 과도하게 보수적으로 설정된 이격거리로 인해 국토 활용도가 낮아진다는 점이 꾸준히 지적되고 있다. 한편 전력소비량을 전부  재생에너지로 대체하고자 하는 글로벌 이니셔티브인 RE100에 가입하는 기업이 증가함에 따라 재생에너지 공급량 확대의 요구는 더욱 커지고 있다. 특히 애플 등 주요 글로벌 기업들은 2030년까지 공급망의 탈탄소화를 요구[1]하고 있고 이러한 추세는 더욱 강화될 전망이다. 따라서 이격거리 규제의 합리적 개선을 통해 산업부문의 재생에너지 수요를 충족시키고 국제 경쟁력을 강화하는 것이 무엇보다 중요한 시기라고 할 수 있다.

2. 이격거리 규제에 따른 태양광 잠재량 현황

본 이슈브리프에서는 전국의 기초 지자체를 대상으로 도로 및 주거지역 이격거리의 변화에 따른 태양광 잠재량을 분석하였다. 이를 위해 Global Solar Atlas[2]로부터 수평면전일사량을 확보하였으며, 지리정보시스템(GIS)을 이용해서 상위법 상 규제 (한국에너지공단, 2020; 기후솔루션, 2020)(Appendix 1)를 각 226개의 기초 지자체에 적용하여 분석하였다(Appendix 2). 먼저 각 기초 지자체별 도로 및 주거지역 이격거리 규제를 적용한 경우와 이격거리 규제가 각각 0m, 100m(태양광 발전시설 입지 가이드라인), 300m(도로 이격거리 규제 적용 기초자치단체 중 50% 이상이 적용한 거리) 등으로 통일된 경우를 비교하였다[3](그림2).

위 그림에서와 같이 현 이격거리 규제 하에서보다 이격거리 규제를 완화함에 따라 태양광 설치 가능 면적이 점차 증가하는 것을 볼 수 있다. 이격거리 규제가 존재하지 않는 경우에 비해 현 이격거리 규제 하에서는 설치가능 면적의 22.7%를 사용할 수 있을 뿐이며, 잠재량은 절반에도 미치지 못하는 수준이다(표 1). 현 이격거리 규제를 ‘태양광 발전시설 입지 가이드라인’에서 권고하는 100m로 낮추기만 해도 798TWh의 추가 잠재량을 확보할 수 있는데, 이는 2021년도 총 발전량(602TWh[4])을 상회하는 수치이고, 설치용량으로는 438GW 수준에 달한다.

      *설치가능 용량 첨부 이슈브리프 각주 5 참고

3. 이격거리 규제 완화를 통한 태양광 잠재량 확보 

다음으로 도로 및 주거지역 이격거리 규제를 각각 완화하면서 태양광 잠재량의 변화를 살펴보았다. 그림 3에서 볼 수 있다시피 현재의 주거지역 이격거리 규제를 그대로 둔 채 도로 이격거리 규제를 0m까지 완화할 경우 524 TWh(현재 대비 약 두 배 수준)의 추가적인 태양광 잠재량을 확보할 수 있다(그림 3, 좌). 그에 반해 반대의 경우, 즉 도로 이격거리 규제를 그대로 둔 채 주거지역 이격거리 규제만을 완화하는 경우 확보할 수 있는 추가 태양광 잠재량은 현재 대비 18% 남짓(104TWh)에 불과하다(그림 3, 우). 이는 주거지역의 경우 대부분 도로와 인접한 반면에, 도로의 경우 주거지역에서 떨어져 있는 곳들도 많기 때문이다. 이에 따라 현 주거지역 이격거리 규제로 인해서는 이격거리 규제가 없을 때에 비해 43% 수준의 태양광 잠재량을, 현 도로 이격거리 규제로 인해서는 이격거리 규제가 없을 때에 비해 단 27% 수준의 태양광 잠재량만을 활용할 수밖에 없다(표 2). 따라서 이격거리 규제를 전면 완화하기 어려운 경우 도로 이격거리 규제를 먼저 개선하는 것이 바람직하며, 이 경우에도 최소 100m까지는 완화해야 의미 있는 수준의 추가 태양광 잠재량 확보가 가능하다. 

        *제목 "도로 이격거리 규제 변화에 따른 태양광 잠재량 변화" 첨부 이슈브리프 각주 6 참고

위의 결과를 광역 지자체별로 나누어 보면 아래 표와 같다(표 3). 이격거리 규제가 없을 때에 비해 현 이격거리 규제로 인해 가장 많은 잠재량의 손실이 있는 광역 지자체는 충청남도로, 전체 311.2TWh 중 단 25.6TWh(8%)만을 활용할 수 있을 뿐이다. Appendix 1에서 볼 수 있다시피 농업진흥지역, 생태·경관보전지역, 갯벌 등 이격거리 규제 외에 태양광을 설치할 수 없는 지역을 모두 제외했음에도 불구하고 10%에도 못 미치는 잠재량만을 활용할 수 있는 것을 볼 때 이격거리 규제가 국토 활용도를 현저하게 저하시킨다는 사실은 보다 명확해진다. 이 외에 제주, 경북, 전남 등의 광역 지자체에서도 이격거리 규제로 인해 태양광 잠재량의 20% 미만 수준밖에 활용할 수 없다. 특히 경북 지역에는 포항 및 구미 국가산단 등 기업들이 많이 입주해 있기 때문에 산업체의 RE100 달성, 송전비용 최소화 및 계통혼잡 방지를 위해서도 이격거리 규제 개선을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 반면 서울, 부산, 광주, 대전, 울산, 세종 등 광역 지자체의 경우 이격거리 규제의 유무에 따른 잠재량의 변화가 0% 수준으로 미미하여 규제 개선 효과가 거의 없는데, 이는 이미 도시가 과밀화되어 태양광을 설치할 수 있는 면적이 거의 없기 때문인 것으로 보인다. 따라서 이러한 지역의 경우 건물 옥상 및 주차장 등에 태양광을 설치할 수 있도록 정책을 설계하는 접근법이 보다 효과적일 것이다.

아래 그림에서는 각 광역 지자체별로 현행 이격거리 규제 하에서의 태양광 잠재량, 그리고 도로 및 주거지역 이격거리 규제 각각을 300m, 100m, 규제가 없을 경우까지 완화하였을 때 추가 확보 가능한 태양광 잠재량을 나타내었다(그림 4). 이격거리 규제를 산업부의 가이드라인에서 최대 이격거리로 규정하고 있는 100m까지 줄일 경우 모든 광역 지자체[7]에서 현 규제 하의 잠재량을 뛰어넘는 추가 잠재량을 확보할 수 있음을 알 수 있다. 눈에 띄는 점은 경북의 경우 현 이격거리 규제 수준이 지나치게 높아 이격거리 규제를 300m까지만 줄여도 현재 잠재량의 74%에 달하는 양의 잠재량을 확보할 수 있다는 점이다. 따라서 해당 지역의 경우 태양광 이격거리 규제의 완화를 보다 적극적으로 검토하여야 한다.

4. 마치며

국내 태양광 이격거리 관련 현 규제에 따른 태양광 잠재량을 분석한 결과 규제가 없는 경우와 비교하여 22% 수준의 태양광 잠재량 밖에 활용할 수 없다는 것과 주거지역 보다는 도로 이격거리 규제가 태양광 잠재량 확보에 더 큰 제약조건임을 파악하였다. 또한 지역별로 산업의 입지, 발전소 부지 보유 수준, 도시 과밀도가 상이하기 때문에 각 지역에 적합한 정책을 정교하게 설계하는 것이 필요하다는 것을 알 수 있었다. 

기업들의 RE100 선언이 줄을 잇고 있는 반면 발전소 부지 부족으로 인해 태양광 발전사업허가 수는 줄어들고 있는 현 상황을 고려할 때, 태양광 이격거리 규제에 대한 개선은 보다 빠르게 시행되어야 한다. 이미 오랜 기간 동안 태양광 이격거리 규제 개선에 대한 논의가 진행되어 왔고, 사회적 공감대도 이루어진 것으로 보인다. 규제 개선 후 추가 확보할 수 있는 태양광 잠재량이 확인된 만큼 즉각적인 정책 변화가 일어나기를 기원한다.

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[1], [2], [3], [4], [7] 첨부 이슈브리프 각주 참고